준농림지에 적당한 형태는 전원주택

2. 준농림지 토지이용실태조사 및 계획적 관리방안 연구

준농림지에 적당한 형태는 전원주택

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국토연구원은 지난 98년 7월 24일 건설교통부의 용역으로 ‘준농림지 토지이용실태조사 및 계획적 관리방안'에 대한 연구를 진행하여 그 결과를 최근 발표했다. 이 연구에 의하면 준농림지는 느슨한 운영으로 무분별한 개발이 이루어지고 있는 것으로 나타났다. 이런 무분별한 개발의 방지를 위해 준농림 지역은 지리적 특성과 기반시설의 설치 상태를 감안하여 도시지역보다 저밀도로 토지이용을 유도하는 단기적 방안이 필요하다. 이를위해 준농림지역의 용적률을 도시지역 자연녹지의 법정용적률보다 낮게 60%로 낮추고 해당 지자체가 사업시행지의 기반시설 공급 및 공 공용지의 확보정도에 따라 녹지지역과 같은 용적률 1백% 범위안에서 인센티브 용적률제를 운용할 필요가 있다고 연구원 측은 주장했다. 결과적으로 앞으로 준농림지에서는 전원주택 건축만 가능한 현실이 될 지도 모른다는 이야기다. ‘준농림지 토지이용실태조사 및 계획적 관리방안 연구' 보고서의 내용중 ‘준농림 지역의 계획적 이용과 관리방안'에 관련된 내용을 정리했다.
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준농림지역의 지정 목적은 자연환경 보존과 농업적 토지이용과의 조화를 기본으로 도시적 토지이용 수요를 충족시키는데 있다. 따라서 기본적으로 보전을 우선하면서 인접 도시지역 등과의 관계를 고려하여 토지의 적성에 맞게 계획적, 합리적으로 관리하여야 한다. 하지만 준농림지역을 개발 우선지역으로 여긴 제도상의 요인으로 인해 우량 농지가 잠식되는가 하면, 정책적으로 개발을 지원 촉진하고 있는 산지나 구릉지는 방치되고 있는 실정이다. 여기서는 준농림지역의 토지이용 및 관리 실태조사를 통해 드러난 문제점과 그 원인을 기초로 장.단기적 관리방안을 살펴보고자 한다.

단기적 방안

준농림지역의 밀도 및 층고 규제 강화

준농림지역은 지리적 특성과 기반시설의 설치 상태를 감안할 때 도시지역보다는 저밀도로 토지이용을 유도하는 것이 바람직하다. 이를 위해서는 용적률을 도시지역 자연녹지의 법정용적률(1백%)보다 낮추고(60%) 기반시설 공급 및 공공용지 확보 등의 조건에 따라 인센티브 용적률제를 적용할 필요가 있다.
예를들어 평당 지가가 20만원 정도인 준농림지역에 공동주택을 건설한다고 가정해볼 때 5%, 10%, 15%의 용적률 인센티브를 주면 3백50m, 7백m, 1km 정도의 추가적인 진입도로 건설이 가능해진다.

이 경우 지자체는 준농림지역 관리의 가장 큰 어려움이었던 기반시설 및 공공용지를 쉽게 확보하면서도 도시지역 녹지 수준의 낮은 밀도로 개발을 유도할 수 있게되고, 사업자로서는 지대이론에 의해 낮아진 땅값만큼 사업채산성을 유지하면서 기반시설을 공급하여 지역주민과 지자체의 발전에 기여할 수 있으리라 본다.

또한 주위의 자연경관과 조화를 이루는 개발을 유도하기 위해서는 건물의 높이도 낮추어야 한다. 이는 용적률을 60%로 낮추더라도 건폐율이 10% 정도만 되면 6층 높이의 아파트를 건축할 수 있으므로, 주로 농촌지역인 준농림지의 자연경관적 특성을 해할 수 있기 때문이다. 이러한 견해는 주민, 공무원, 개발업자를 대상으로 한 설문조사에서도 뚜렷이 나타나고 있는데, 준농림지역에 적합한 주택의 유형은 전원주택이라는 대답이 가장 많고, 고층 아파트 또는 5층 이하 공동주택 건설에 대해서는 응답자의 대다수가 바람직하지 않은 것으로 응답하고 있다.

국토이용계획 변경의 억제 및
준도시지역의 행위제한 강화

현재 준농림지역에 3백세대 이상의 공동주택을 건설할 경우에는 준도시지역으로 국토이용계획을 변경하여 사업을 시행하고 있다. 이는 용적률을 2백%까지 끌어올려 고밀도의 개발이 가능하고 그 규모도 확대할 수 있기 때문이다.
이러한 개발지역은 대부분 기반시설과 공공시설용지 부족, 고층화로 인한 자연경관과의 부조화 등의 문제를 야기시켜 국토의 효율적 관리를 더욱 어렵게 만들고 있다. 따라서 준농림지역에서는 국토이용계획 변경을 가급적 억제하고 토지적성조사를 실시하여 도시적 용도로 개발이 바람직한 지역을 지자체의 장이 미리 선정하는 등의 방안이 마련돼야 한다. 이와함께, 계획단위개발방식이 정착되면 준농림지역과 준도시지역을 하나의 용도지역으로 통합관리하는 방안도 검토되어야 한다.

개별공장의 집단화 및 환경기준
강화를 통한 환경오염의 최소화

준농림지역은 국가 지방산업단지나 농공단지 등의 계획입지에 비해 환경기준이 덜 엄격하고 형식적으로 운용되기 쉬워 환경오염 관리가 곤란한 실정이다.
이 때문에 입지규제의 완화와 공장설립 절차의 간소화, 지자체의 경쟁적 기업유치 등으로 공장의 개별입지가 늘어나고 있는 것에 대해, 주민은 물론이고 공무원과 개발업자들 마저도 환경오염 배출물 공장의 입지제한을 거론하고 있는 형편이다.
따라서 입지 및 환경기준을 강화하여 무분별한 개발을 억제하고, 금융지원 또는 세제 혜택 등으로 개별공장의 집단화를 유도하여 소규모 공단을 계획적으로 조성하는 등의 산업입지정책으로 환경오염을 최소화하여야 할 것이다.
중장기적 방안

도시계획구역의 확대

생활권이 광역화되고 있는 추세에서 도시지역을 제외하면 앞으로 개발할 수 있는 지역은 사실상 준농림지역이라는 관점에서, 이 방안은 도시지역과 준농림지역이 동일한 행정구역 안에 있는 광역시와 통합시에 적용될 수 있는 대안이다.
실제로 대구광역시와 김해시의 경우 기존의 밀집된 준농림지역내 공단을 도시계획구역으로 편입하였으며, 천안시도 준농림지역내 공장과 주택등의 개별입지로 인한 기반시설 부족과 환경오염 문제를 해결하기 위해 현재 도시계획구역의 확대를 추진중이다.

그러나 이 방안은 도시계획 수립에 오랜 기간이 필요할 뿐만 아니라, 토지 소유자의 반발과 농림부 등 관련부처의 반대 등으로 실현성이 부족한 문제점을 안고 있다. 이 때문에 이미 행정구역 전체에 도시기본계획을 수립한 지역에서도 토지의 효율적 개발을 제대로 추진하지 못하고 있는 실정이다.

새로운 농지 및 토지등급 평가기준
설정을 통한 용도지역 재조정

준농림지역 토지이용상의 문제점으로 우량농지의 잠식을 앞에서 지적한 바 있는데, 이는 인근 도시지역과의 상관관계나 개발압력 등 입지적인 조건들을 고려하지 않은 불합리한 용도지역 지정으로, 토양 및 경사도 조건 등이 양호하고 경지정리사업이 잘 이루어진 우량농지가 도시용지로 개발되는 사례가 빈번히 발생하고 있기 때문이다.
어느 한 지역의 농지를 농림지역으로 지정할 것인가 아니면 준농림지역으로 지정할 것인가에 대한 판단은 현실적으로 매우 중요한 의미를 가진다. 농지전용이 불가피한 상황에서 보전과 개발의 기준이 되기 때문이다. 따라서 물리적 기준으로만 판단하던 종전의 방식과는 달리 비물리적 기준까지 고려한 합리적인 방식을 적용할 필요가 있다.

즉, 거시적인 관점에서 지역성을 분석하여 도시성 및 농업성의 강약을 판단하고, 이를 다시 미시적 관점에서 물리적 기준에 의거 토지등급을 분류하는 방법이 그것이다.

① 지역성 분석(거시적 평가기준)
전국의 시쪾군을 단위로 인구밀도, 인구증감률, 산업별 인구구성비, 도청소재지 및 광역시로부터의 거리, 주거용 대지가격비, 전쪾답 가격 상승률, 전업농비율, 농가인구증감율, 비농가율, 나대지 비율 등 도시성을 나타내는 지표와 농업성을 나타내는 지표를 설정한다. 이를 기초로 도시성과 농업성을 분석하면, 도시성이 강한지역, 도시성과 농업성이 모두 강하여 용도간 경합이 발생하는(도시화 압력이 많은 농촌)지역, 순수 농촌으로서의 성격이 강한 지역, 도시성과 농업성이 모두 약한 지역으로 구분이 가능하게 되어 용도지역의 구분체계를 재정비할 수 있다.

② 토지등급의 분류(미시적 평가기준)
토지등급은 논의 적성 등급, 지형도상의 경사도, 경지정리 여부, 표고 등을 고려하여 설정한다. 1등급 토지는 논으로 이용하기에 적합하며, 2등급 토지는 논, 밭, 과수용으로, 3등급 토지는 생산성이 떨어져 제한적 이용이 가능하다. 4등급 토지는 경제성이 낮아 초지로 이용하는 것이 바람직하며, 5등급 토지는 임지나 자연생태보전지역으로 활용하는 것이 타당하다.

계획에 의한 토지이용규제체계로 전환

앞서 설명한 두 방안에 대해서 보다 이상적인 대안으로는 용도지역 중심의 토지이용관리체계를 계획에 의한 관리체계로 전환하는 방식이다. 이는 원론적인 차원에서 ‘선계획 후개발’원칙의 정립이 필요하다고 보는 것인데, 이때 계획은 개발규제나 통제로 이어지는 소극적 의미가 아닌 미래의 토지이용에 대한 비젼 제시와 계획적 토지이용 및 개발의 유도라는 적극적 의미이며, 구체적 대안으로서는 다음의 세가지 방안을 들 수 있다.
첫째, 사업계획적 성격을 가지고 있는 국토건설종합계획을 도시기본계획 정도의 규제수준으로 끌어올리고, 개발밀도 및 용도 조정 등의 내용을 포함하여 이원화되어 있는 현행의 토지이용계획과 일원화하는 것이다. 이렇게 하면 토지이용규제의 지침에 불과한 국토이용관리법상 관리규정은 모든 용도에 대한 종합적 토지이용계획으로 바꾸어지게 된다.

둘째, 선진 외국의 경우처럼 전 국토에 대하여 행정구역별로 토지이용계획을 수립하도록 하는 방안이다. 그러나, 이 경우에는 현행과 같은 국토이용계획제도는 폐지되어야 한다는 부담을 갖게 된다.

셋째, 국토이용관리법의 용도규제 지침과 도시기본계획에 있는 토지이용계획을 통합하는 안으로써, 이는 기존의 법률체계를 변화시키지 않고 도시기본계획의 지위를 변화시켜 순수하게 토지이용규제 법으로서의 기능을 수행토록 한다는 점에서 중기적 방안이 될 수 있다.

이 외에도 시쪾군종합계획제도의 도입을 들 수 있는데, 이 방안은 각종 토지이용계획체제를 생활권 단위인 시쪾 군 또는 광역생활권 단위로 정비, 전국계획과 시쪾군종합계획의 2단계로 단순화하여 전국을 하나의 계획체계로 통합관리하는 것이다. 이 제도는 토지이용관리체계의 대변혁이라 할 수 있는 장기적 방안이므로, 시범사업을 실시하여 문제점을 보완하는 등 관련 법제도의 정비가 필요하다.

결론 및 정책건의

준농림지역제도의 주요 목적은 도시용 토지의 공급 확대에 있는데, 준농림지역의 난개발을 방지하기 위해 계획이 필요하다고 한다면 이것은 자기 모순적인 정책 딜레마에 빠지게 된다. 여기서의 계획이란 규제기능보다는 개발의 비젼을 제시하는 기능에 중점을 두어야하며, 또 이것이 우리가 궁극적으로 해결해야 하는 정책 목표 즉, 도시용 토지공급과 난개발 방지를 동시에 해결할 수 있는 정책수단이라 할 수 있다.

따라서 여기서는 PUD 등과 같은 개발방식을 통해 계획적 난개발 방지 방법을 도모하는 한편, 장기적으로는 가칭 시쪾군종합계획의 도입 등으로 ‘투명한 개발의 통로’를 제시하여 토지공급을 확대하는 방안을 마련했다.

이러한 방향으로 정책을 추진함에 있어서 토지소유자는 물론, 개발사업자, 농림부 등 이해관계 집단의 많은 반대와 저항이 예상된다. 따라서 효율적 국토이용이라는 대명제하에 정책반대 집단을 설득하는 민주적 의견수렴 과정과 합리적인 절차도 정책의 효과성을 높이는데 매우 중요한 사항이다.

단, 여기에서 제안하고 있는 여러 방안들은 법령개정시 주택업계에 미치는 영향을 최소화하기 위해 현재 진행중인 준농림지역내 공동주택 건설 행위제한 강화 규정을 배제하는 등의 경과규정을 둘 필요가 있다.

우리는 지방자치시대를 맞아 경쟁적으로 늘어나는 토지수요를 효과적으로 해결하여야하는 문제에 당면해있다. 그러나 우리 국토는 협소한데 비해 인구밀도는 매우 높으며, 이러한 제약조건 하에서는 좁은 국토를 넓게 쓰는 공존의 철학과 지혜가 필요한 때다. 田

정리-김경래

계획단위개발(PUD)제도 도입
3만㎡로 제한된 준농림지역 개발사업규모 폐지해야

계획단위개발(Planned Unit Development)방식은 미국에서 교외지역이나 전원지역의 신주거단지 개발을 위하여 주로 사용하는 기법이다. 이 방식은 전체지역의 총 개발밀도를 유지하면서 토지의 특성에 따라 양질의 주택지 공급과 연구 산업단지 등 복합용도에 이르기까지 다양한 개발수요를 흡수할 수 있는 장점이 있다.

PUD제도를 도입하기 위해서는 먼저 3만㎡로 제한되어 있는 준농림지역의 개발사업 규모를 폐지하고 먼저 이야기한 것과 같이 지자체의 재량으로 인센티브 용적률을 부여할 수 있어야 하는데, 이렇게 하면 사업규모가 커져서 유연성 있는 토지이용계획 수립이 가능해질 뿐만 아니라, 지자체로서는 사업자와의 협약을 통해 재정부담 없이 기반시설을 정비할 수 있고, 사업자는 허용밀도 이상의 개발과 자유로운 토지선정 및 이에 부합하는 밀도배치가 가능해지므로 사업성을 높일 수 있기 때문이다.

PUD제도는 지자체의 조례로 정하고, 기타 자세한 조건들은 개발업자와의 협약을 통해 결정하도록 하는 것이 좋겠지만, 이를 시행할 때에는 반드시 고려되어야 할 여러 가지 기준항목이 있는데, 밀도, 환경적 요인, 오픈 스페이스, 사업규모, 교통처리 등이 바로 그것이다. 특히 PUD가 인접하여 입지할 경우에는 서로 악영향을 끼치지 않기 위해 완충지역의 설정이나 일정구역의 특정용도 금지 등과 같은 통합적 계획이 고려되어야 한다.

또한 준농림지역의 지형적 특성 등의 이유로 계획단위개발이 곤란할 경우, 인접한 몇 개의 소규모 사업지구(cluster)를 연계하여 계획단위 개발방식을 적용할 수 있는데 이를 ‘소규모 개발사업지구의 연계개발(cluster development)제도’라 한다. 이 경우에도 30만㎡ 이상의 지역을 하나의 사업지구로 계획하여 개발하는 개발업자는 PUD와 동일하게 지원하여 계획적 개발을 유도해야 할 것이다