[이달의 이슈 1] 펜션, 사업자가 거주해야 운영 가능, 농어촌정비법, 농지법 개정안

농림부는 농촌지역에서 상업화 대형화된 '펜션(Pension)' 등 일부 숙박시설이 농어촌민박으로 편법 운영되면서 무분별하게 난립하는 것을 방지하고자, 농어촌 민박사업자 지정제도를 도입하는 등 농어촌 민박에 대한 관리를 강화하기로 했다. 4월 20일 현재 이 같은 내용의 '농어촌정비법 중 개정 법률안'이 국회 농림해양수산위원회에 상정되어 있다. 여기에서는 개정 법률안의 주요 내용을 살펴보았다. 참고로 '펜션'에 대한 명확한 개념 정의나 범위 규정은 없다. 다만, 일반적으로 자연 경관이 좋은 곳에 건립된 '현대식 민박형 숙박시설'로 통칭되고 있으며, '관광진흥법시행령' 제2조제6호 아목에서는 "관광펜션업"을 "숙박시설을 운영하고 있는 자로서 자연·문화체험관광에 적합한 시설을 갖추어 이를 관광객에게 이용하게 하는 업"으로 정의하고 있을 뿐이다.

왜, 펜션을 규제하는가

농림부는 농어촌지역의 '펜션' 등 일부 숙박시설이 소방·위생 등의 시설 기준 적용이 배제되는 농어촌 민박으로 편법 운영되면서 무분별하게 난립하여, 주변 경관 훼손이나 수질 오염 등 환경 문제를 일으키는 것을 방지하기 위하여 농어촌 민박에 대한 관리를 강화한다는 것이다.

농어촌 민박사업은 △농어촌지역의 주민이 거주하고 있는 단독주택 또는 다가구주택에서만 하도록 하고 △농어촌 민박사업을 경영하고자 하는 자는 시장·군수로부터 지정을 받도록 하며 △시장·군수는 지도·감독을 통하여 필요에 따라 시설 및 운영의 개선을 명하거나 농어촌 민박사업자 지정을 취소할 수 있도록 했다.
이로써 농어촌에서 '펜션' 등 숙박시설의 무분별한 난립을 방지하고, 농어촌 민박이 질적으로 향상되어 농어촌지역 주민의 소득 증대에 실질적으로 이바지할 수 있을 것으로 기대하고 있다.

'농어촌정비법 중 개정 법률안'은 농어촌지역에 증가하고 있는 '펜션' 등 상업화·고급화된 숙박시설들이 농어촌 민박으로 운용되는 사례가 확산되는 상황과 관련하여, 농어촌 민박사업의 정의를 규정 보완함으로써, 펜션에 대한 간접적인 법적 규제 장치를 마련함과 동시에 농어촌 민박에 대한 지속적인 관리를 강화하기 위해 농어촌민박사업자 지정제도를 도입하겠다는 것이다.

농어촌정비법 중 개정 법률안의 주요 내용

현행 농어촌 민박사업은 농어촌정비법에서, "농어촌지역에서 이용객의 편의와 농어촌 소득 증대를 목적으로 숙박·취사시설 등을 제공하는 업"으로 정의하고 있다. 따라서 농어촌 주민이 아니더라도 민박사업을 할 수 있다. 개정안은 이러한 정의 규정을 보완하여 '민박사업자의 농어촌 거주요건'을 추가하고, 민박사업에 이용 가능한 주택의 종류도 '단독주택과 다가구주택'으로 제한하고 있다.

농어촌 민박사업은 '공중위생관리법' 상의 숙박업에서 제외되어 숙박시설 규제를 받지 않고 영업이 가능했다. 이와 관련 농림해양수산위원회 이창희 수석전문위원은, 최근 펜션 등 일부 상업화된 대형 숙박시설들이 농어촌 민박의 형태로 농어촌지역에 급증하고 있을 뿐 아니라, 그 운영에 있어서도 농어촌 주민이 아닌 도시민에 의해 운영되는 사례가 많아, 농가 부업을 통한 농가 소득 증대라는 농어촌 민박사업의 당초 도입 취지를 크게 손상시켰다고 검토했다. 따라서 개정안이 농어촌 민박사업의 요건에 민박사업자의 농어촌 거주 요건을 추가함으로써, 농어촌 지역에서 도시민에 의한 상업적 펜션 운영의 난립을 방지하는 법적 규제 장치를 마련한 것은 적절한 조치라는 것이다.

이 같은 내용은 2004년 2월, 국무조정실이 주관하여 관계 부처 합동으로 제정한 「농촌지역 숙박시설 설치 및 관리에 관한 통합지침」의 내용에 반영되어 행정적으로는 이미 시행되고 있는 사항이다. 다만, 개정안은 법률에 이를 명시적으로 규정하여 그 법적 근거를 보다 명확히 하기 위한 조치로 보인다.

한편, 개정안은 농어촌 민박사업에 이용 가능한 주택의 종류를 '단독주택'과 '다가구주택'으로 제한하고 있다. 이에 따라 아파트나 연립주택·다세대주택 등 공동주택은 민박 대상주택에서 제외시켰다. 이것은 대형 펜션에 대한 규제를 통해 상대적으로 위축되고 있는 소규모 영세 농어촌 민박사업의 활성화 효과를 간접적으로 기대하려는 취지다. 그러나 이와 같은 주택 제한 등의 진입 제한만으로는 영세한 농어촌 민박사업의 활성화를 기대하기 어렵다는 전망이다.

민박에 이용 가능한 주택 종류를 제한하는 문제와 관련, 현행법 제66조 제3항에서는 구체적인 농어촌 민박사업의 규모 및 시설 기준을 시행규칙으로 정하도록 하고 있다. 하지만 '녹색농촌체험마을'이나 '농촌전통테마마을' 등과 같이 자치단체에서 지정하는 농촌관광을 위한 민박시설이나, 농어촌마을의 종가집 등과 같이 이른바 '고택'으로 불리는 보존 가치가 높은 주택이 민박시설로 활용되는 경우에는, 펜션 운영과 같은 문제점 발생이 없다. 뿐만 아니라 도시민의 농촌체험 장려라는 측면을 감안할 때, 이들 주택에 대해서는 일반주택에 대한 일률적인 기준을 적용하기보다는 좀더 완화된 별도의 기준을 적용하거나, 또는 면적 제한을 하지 않는 등의 시행규칙 보완이 필요하다.

현재 정부에서는 농어촌 민박의 규모를 시행규칙에서 주택 연면적 45평(150평방미터) 이내로 제한하는 문제를 검토 중에 있다. 그러나 '고택'의 경우 건축 면적이 45평을 초과하는 경우가 많고, 지정문화재로 지정된 경우가 많을 뿐만 아니라, 펜션의 문제를 야기하는 경우가 거의 없으므로 이들 주택에 대한 보완책 마련이 필요하다.

농어촌 민박사업자 지정제도

개정안은 농어촌 민박사업은 시장·군수로부터 사업지정을 받은 자만이 경영하도록 하는 '농어촌 민박사업자 지정제도'를 도입하고 있다. 이와 관련 정당한 사유 없이 1년 이상 민박사업을 경영하지 않는 경우에는 농림부령이 정하는 바에 의하여 사업지정을 취소하거나, 사업의 전부 또는 일부 정지 명령을 하도록 했다.
농어촌 민박사업자 지정 제도는 구(舊) '농어촌정비법'에 규정되어 있었으나, 1999년말 정부의 행정 규제 완화 조치의 일환으로 폐지됐던 제도다. 당시 민박사업을 자율화하기 위한 취지에서 폐지했으나, 최근 농어촌 민박을 표방한 '펜션'의 난립과 그로 인한 자연환경 훼손 및 수질 오염이 사회적 문제로 대두됨에 따라, 농어촌 민박사업에 대한 관리를 강화함으로써 펜션의 난립을 방지하고, 농어촌 민박에 대한 지속적이고 체계적인 관리를 통해 농어촌 민박의 질적 향상을 도모하자는 취지다.

정부가 불합리한 행정 규제라고 하여 민박사업 지정제도를 폐지한 지 불과 6년이 경과되지 않은 시점에서, 다시 동일한 제도를 부활하려는 것은 국가 정책의 일관성과 지속성이라는 측면에서 바람직한 모습은 아니라는 지적이다.
개정안이 사업 지정 취소와 관련하여 구체적인 처분 기준을 시행규칙인 농림부령으로 정하도록 한 것은, 사업 시정 명령 단계부터 사업 정지 단계 및 사업 지정 취소 처분에 이르는 일련의 과정을 법에서 정한 사유의 위반 강도 또는 횟수에 따라 구분하여 규정하려는 것으로 보인다. 그러나 농어촌 민박사업의 경우에는 그 특성상 대규모 투자가 수반되는 농어촌관광휴양지사업과는 달리 농어촌 주민에 의해 소규모로 운영될 뿐 아니라, 운영의 자율성이 상대적으로 강하게 보장될 필요가 있다고 본다. 시행규칙에서 농어촌 민박사업의 지정 취소와 관련된 구체적인 처분의 기준을 정함에 있어서는 자율적인 시정의 기회를 보다 많이 부여하고, 사업 지정 취소 처분을 내리는 경우에도 그 전단계 조치인 사업 정지 처분을 먼저 내리도록 하는 등 농어촌관광휴양지사업과 차별화하여 좀더 완화된 기준을 적용하도록 해야 할 것이다.

정리 윤홍로 기자

■ '농어촌정비법 중 개정 법률안'은 4월 20일 현재 농림해양수산위원회에 계류 중입니다. 전원주택라이프 홈페이지 뉴스란을 통해 그 진행과정을 알려드리겠습니다.